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杜链丨"互联网+政务服务"的深层战略解析
发布日期:2016-12-01 来源: 电子政务智库   点击数: 字体颜色: 字号:【
  本文为国家信息化专家咨询委员会委员、国家信息中心原副主任杜链在2016中国智慧政府发展年会的主题演讲实录,内容根据录音整理,未经本人审核。
 
  “互联网+政务服务”在很多文件上反复出现,作为国家发改委信息惠民和三个一工程的成员,我个人进行了一些归纳。我们讨论的主题是“信息共享和政务改革的关系”,信息共享我们讨论了很长时间,它和政务改革到底是什么关系?互联网这种外部环境又对政务改革带来哪些影响?我们的逻辑是首先讨论什么是政务服务,政务服务的规范、内涵还有我们的看法。然后选择一些方法论讨论政府体制。
 
  本质上,就是信息体制是什么?根据这个讨论我们现在面临哪些基本问题?这些基本问题在互联网的影响下受到哪些冲击?以及会有哪些战略和机遇?在讨论过程中,首先要明确政务服务中的体制,什么是政务体系?第二是互联网时代的政务改革,什么是政务服务?什么是互联网?他们的关系是什么?这是核心。第三是这个问题的现状和机遇,我们有没有可能把互联网+政务服务这样一个操作性的主题提升到一种战略性的理解。
 
  一、政务服务中的信息体制
 
  (一)政务服务的内涵
 
  什么是政务服务?我们把狭义的“政务服务”界定为政府的公共服务职能。在经济调节、市场监督、社会管理和公共服务这四块上,是把它独立出来或者作为相对主要的主题来说,那么它就是我们所谓的政务服务第一个层次的理解。
 
  第二个层次,不仅是作为一种主题,而是把其他内容,包括社会管理、市场监督作为外部环境来看待。我们可以把公共服务重新定义,广义的“政务服务”是指包含与“公共服务”相关的政府的宏观决策(含立法、财税等)、监督、执法职能,共同构成“政务服务”的内涵。过去国务院的定义跟组织相关,从功能来看职能大概有哪些?我认为宏观的有两个,一个是立法职能,另一个是财税职能。其他的职能有监督职能、执法职能和服务职能。因为这种职能是独立的,监督的不能执法,执法的不能监督,立法的人不能执法。
 
  这样的关系能够更清晰的判断政务职能的发展方向。执法本质上是一个程序化的问题,监督本身是透明化的问题。从信息的角度来说,是信息集中的问题。信息集中以后,监督的相关的信息都可以拿到,而不是只看到这一面看不到另一面。
 
  (二)DIM方法论
 
  为了深入研究信息共享与政务服务的关系,我们选择从决策的角度分析经济体制(DIM方法),解析决策权结构与信息结构的关系。DIM方法认为,经济体制是由决策机制、信息机制和动力机制这三个互为补充的社会关系(建成DIM要素)构成的。
 
  决策机制通俗地讲由谁做决策的机制。决策机制指如何分配决策权的安排,所回答的是由哪些人、拥有做出哪些决策的权力,以及这些权力的基础是什么的问题。
 
  决策机制下面有个动力机制,是决策者借以贯彻其决策意志的机制,它所面对的基本问题是如何启发需求动力并使之与决策的目标和谐共存。
 
  信息体制,就是决策的媒介是什么。指为了提供决策的信息基础而建立的采集、传输、处理、存储、分析信息的机制和渠道。如果把决策体制和动力体制看作一种运行机制,那么信息体制就是不可分割的运行媒介,通过这个媒介才能实现,这是我们对体制最简单的梳理和看法。
 
  DIM方法的要点不是把经济体制分解成决策机制、信息机制和动力机制三个彼此独立的机构,而是着眼于三者的互动关系。三者是构成经济体制相互依存、密不可分的要素,在选择或设计经济体制模式时必须三位一体、同步运行、方能奏效。为此,不存在独立于决策体制之外的信息体制。
 
  由于三者的关系中信息机制具有能动的导向特征,在设计城镇信息化的体制原型时,可统筹考虑电子政务(职能和政策环境建设)、电子商务(产业链提升的动力机制)、电子社区(民生需求的再组织)的三位一体、同步运行结构。依此设计城镇体制优化的启动模式。
 
  我这里做了一个不确切的归纳:如果在一个集中的决策权结构下,它以条为主的决策权分配可以很快。决策的信息基础是以内部信息基础为主,决策的渠道基本是纵向的,集中的能力就是横向信息集中的能力。信息结构的集中指什么?如果经济体制中,至少有一个人能够获得关于一切其他决策当时面临的环境和所采取的行动的全部问题,这就是信息共享问题,那么这个信息结构是集中的,能够快速集中表示的信息能力。如果是横向的,可以说它是以块为主,部门是横向的,它的信息结构集中,相关决策的结构能够得到,则新体制的适应能力相对较好。
 
  (三)信息共享、政务改革的机制问题
 
  信息共享本身是手段不是问题,反而是用信息共享解决这个问题。这样的体制解决什么问题是我们要研究信息共享的出发点和落脚点。一谈信息共享,你共享什么?你为什么共享?如果去美国联邦FBI调查,你要用这个信息的时候,你解释做什么用?你是谁?都解释清楚以后,才会给你一个许可在这儿查询。当时我们做了一个方案,最早做了2000多个指标,后来筛选为500多个指标,共享是一个至高无上的要求。信息共享之后如果别人拿了出了问题谁负责?后来我们工程共享给大家做了一个信息管理,共享的原则是没法做到的,因为体制原则与共享原则不吻合。
 
  我们研究了三个问题,第一个问题是指政务行为的透明化以及和社会主体的互动问题,也就是政务公开。这在将来会是一个很重大的问题。在未来的互联网下,政务公开发生什么问题?稍后讨论。这不是一般意义的信息政务服务问题,还包含政务服务的问题,比如信息公开后如何让大家有效的利用这些信息还有政务公开后,用公开的信息监督我的行为,这是政务透明化的问题。
 
  第二个是在简政放权、放管结合中,如何解决跨部门跨地域关联业务协同问题,这是直接的。我们做了“十二五”政务的信息资源规划,我是这个规划的起草人。当时做了15个应用系统,15个应用系统出现很多上下游的问题,和基层服务关系很大。比如说审批一个基建项目,首先要去规划局看是否符合规划,然后再去环保局,接着是防火、公安局等一系列排列式的审批,这种审批需要业务协同才能完成,这个协同问题,基本是“减权放权”之后,包括惠民的九个领域回答的“一个平台”,“三个一工程”也都是这样的工作。
 
  第三个是决策的协调问题。也就是不同的决策者在相关决策上必须方向一致。比如在这儿修一个钢厂非常好,就业、收入非常好,可环保说这个地方的地质不行,还有雾霾,那么这就不是一家决策。每个决策者除了知道自己的信息,还必须把相关决策全部信息拿到。他的决策和周边决策必须方向一致,需要在知道周边决策的既定情况下做出选择。这个问题很重要,因为涉及到体制而不是信息共享问题。刚刚说的体制,就是决策体制和信息体制的交叉点,所以这里涉及信息共享和体制优化的问题。
 
  政务改革所面对的基础性症结是信息共享。由于信息共享涉及到信息机制的全部问题,所以决策的协调是决策结构和信息结构的交叉点是观测问题的入手点。由于信息化的先导性特征,通过对信息共享结构的调整来推动同步演化,可能是一个稳定过渡。我们现在的改革不能搞休克疗法,一定要搞特区。你的对象包含主体的时候是不能自主向下的,你不能包办婚姻,必然是自由恋爱,这是自下而上。而方法论跟自上而下的不同,所以我们讨论的信息共享只是这个中间经常出现的非常重要的手段,不是目的,所以不存在独立于目标行为之外的信息共享。
 
  二、互联网时代的政务改革
 
  第一话题我们讨论一下互联网的典型特征,什么是互联网?这个问题很难说。这不是一个工具和手段的概念。第二互联网对于信息集中、对于政务公开的影响。第三是颠覆技术对公共服务的影响,还有信息对称对协调决策的影响。
 
  我们刚才说的这三个问题会产生什么影响?第一个就是顶级的命题,指颠覆性的革命,包括大数据、云计算。第二个跟历史的工业革命不同,历史的工业革命在处理什么?就是新技术和物质资源、能量资源的关系,而互联网和信息资源的关系完全不同。还有一个很大的特点是海量的数据打破了传统的信息不对称。第三个,涉及到一个后续的问题,包括人类文明冲突,互联网加速了这些问题。
 
  互联网给大家带来了巨大红利,也可以说是打开了潘多拉魔盒,它会为社会造成不可控制的影响。我们研究它对政务会出现什么影响?如何推动新互联网的外部环境,共性的数字化、智能化条件。
 
  刚才说政务数据开放,开放受到监督,监督透明化。有两个意思,第一是公共资源让社会主体有效利用;第二是社会主体对政务行为进行透明化监督。互联网是什么样的信息集中?网上的平权化指什么?每个网民具有平等的发言权。不像在我们所谓的物质世界上有君子和小人,贵族和平民,有等级的结构,他是一个完全平权,扁平的结构。
 
  网上信息集中,是指人们能快速从网上收集到自己所需要的信息资源,无障碍的面向网络社会,造成突发的效应。什么叫权力?权力有四个基础,第一是传统;第二是所有权;第三是强制;第四是信息。过去信息在不对称的情况下不存在这个问题,而在目前平权化的情况下,对信息的依赖越来越大,所以网上的导向权力能够挑战产品的权力结构,而导向权力取决于信息密集的能力以及公信力和文化影响等因素。信息公开就意味着接受冲击和监督,所以信息监督是一个深层次的问题。
 
  第二个就是公共服务和简政放权。现在很多大的服务中心的信息技术并没有体制,每个信息技术有多个门窗,在每个部门审批的终端放了前置器,没有动体制,因为每个部门有每个部门的利益。这样的问题,到矛盾进一步尖锐的情况下,就会像货币贬值问题,由于大量的失业,一百多个城市已经变成资源枯竭程度。劳动力的成本大大的提高,这样的情况下矛盾会越来越尖锐。如果不想按照规则来,就要将实际服务这个职能是从政府剥离出来,交给第三方来做。如果剥离出来,智能化就可以解决。但马上会出现一个新问题,有很多人失业,这都是政治体系改革中间的问题。
 
  互联网对于决策协调的影响,现在决策协调很难做。因为每个部门都有自己部门内部的利益,还是各自独立的政务结构,但是互联网出现之后,每个部门要把大量的外部信息流集中在周围,导致对外部信息流的依赖越来越强,只有整合外部信息流才能解决问题。这些问题最后都会影射到网上。这个影射可以说是同台不同构,不是一一对应的。比如说现在电子商务,首先有入网的问题;第二就是电子合同;第三是电子发票。这些东西构成完整的数据链,如果没有,那么马云或是国家就都得做这个。所以如何把现有的职能在“十三五”影射到互联网上是非常重要的,建立政府变成我们非常重要的问题。
 
  三、“互联网+政务服务”的战略解析
 
  将“互联网+政务服务”提升为战略的依据是什么?为了应用对互联网的现行体制的冲击和政务改革的严峻挑战,需要寻找一种“全局指导,典型引路”的战略路径,逐步取得以我为主、左右形势的主动权。其中“全局指导”指的是以惠民生为主线的灵魂建设,而“典型引路”指的是以信息化为抓手、以城镇试点为中心的制度创新。
 
  我们改革,一定是按照各自组织的方法来做的。书中有全局,手中有典型,全局讲魂,典型讲差异性的实践。比如过去以阶级斗争为中心,这是我们现在采取复杂系统的一个方法性讨论。我们的“魂”是什么?不是别的,就是惠民,为在富民,以民为本,这是“魂”的旗帜。不是GDP,不是以GDP为中心,以GDP为惠民服务,所有的旗帜背后的价值体系,都要在惠民这个“魂”下面来做。因为现在面临的问题,是你必须这么做才能存在。那么基础肯定是城镇。其实主线就一个,“惠民生”,完成的本质特点就是重新改革体制试点,以这个为原型。
 
  城镇具有不可替代的一种历史作用。为什么叫镇?因为包含农业,不光是工业城市,是一个完整的结构。但这次和以往不同,是以信息化为抓手引导一个渐变的而不是动手术的过程,可以动手术再加上吃中药解决这个问题,是自上而下的摸索体制改革的道路,是以信息化为抓手的城镇的相互改造、相互优化,两位一体的沟通机制是我们改革的要点。这些都是我的看法,全局指导原型,原型优化全局,在行为指导和典型引入的互动中,形成一个自组织进程。
 
  今天我们讲政务改革的机制问题,这个机制的基本问题有三个,第一是信息公开问题;第二是业务部门协同问题;第三是决策的协调问题,这些都和信息共享发生了连接。
 
  那么在互联网的情况下,平权化和信息公开会发生冲击。信息技术革命对跨部门的业务协同发生影响,虚拟政府支持决策的协调互动,根据这样的判断我们认为“互联网+政务服务”可以提升为战略考虑,它的战略是全局关系,我们可以从这个关系来谈。它的内涵是政务改革,它的“魂”是什么?它的方法怎么做?一定要自上而下的做。这样每一个问题都可以朝大方向讨论,我的这个思路框架供你们下去继续研究。
 
  这里讨论的深层次问题有两个,完全是我个人思考,有些内容是我与张院士在美国思考的, 在2004年出了一本书《电子政务及其科技规划》,里面有关于体制结构问题。
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